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      清洁取暖行动是我国北方地区改善冬季空气质量的重要举措之一。近年来，为加速推进清洁取暖工作，中央和地方政府在住房节能改造、设备购置和运行等方面给予政策和补贴支持，但清洁取暖成本分担机制仍存在问题，有待优化和完善。
      本文梳理了现行清洁取暖政策、分析了政策实施成效和现存问题，并在空气污染和气候变化协同治理的目标背景下，对未来清洁取暖工作提出建议。

      2017年起，我国发布实施了一系列清洁取暖政策，涉及试点范围、财政补贴、技术路线及优惠措施等方面内容。截至2019年，设立三批试点城市共43个，覆盖“2+26”城市（除北京）及汾渭平原各城市。
      对纳入试点范围的城市，中央财政每年安排定额奖补资金，各试点城市也制定了财政支持政策及补贴方案。财政补贴主要分为设备购置补贴、运行补贴和住房节能改造补贴。此外，为确保清洁取暖改造后的长效运营，财政部在《财政部关于提前下达2021年大气污染防治资金预算的通知》等文件中，强调需统筹安排中央和地方大气污染防治资金，精准施策，重点向农村特困人群倾斜。

      截至2020年4月，43个试点城市合计完成清洁取暖改造2677万户。其中，城区完成706万户，城乡结合部、所辖县及农村地区完成1971万户。首批试点城市3年示范期改造面积任务完成率为93.16%，第二批试点城市为70.48%，第三批试点城市为60.05%。
      为有效推进清洁取暖工作，中央和地方投入了大量资金支持（图1）。与此同时，部分城市坚持因地制宜、科学规划，形成相对完整、可持续发展的运行模式。例如“清洁供、节约用、投资优、可持续”的鹤壁模式；结合本地产业特点，采取财政可承受“生物质燃料和专用炉结合”技术路线的阳信县（滨州市）模式等。

图1.中央与地方清洁取暖资金投入情况

      总体来看，北方地区冬季清洁取暖工作成效显著，43个试点城市秋冬季空气质量明显改善。如图2所示，三批试点城市2019年秋冬季PM2.5平均浓度相比改造前分别下降36.4%、11.4%和13.8%。

图2.清洁取暖改造前后试点城市秋冬季PM2.5平均浓度变化情况

      2017年至2019年，重点地区（天津市、河北省、河南省、山西省、山东省、陕西省）清洁取暖资金投入约1731.5亿元，其中各级财政资金合计投入占55%，社会资金投入占45%。大部分省份以财政资金投入为主，占比高达67.6%~88.6%，未来各地应大力推进绿色金融，带动企业投入（图3）。如河南省通过探索绿色信贷、绿色资产证券化和绿色基金等机制，有效带动了社会资本投入。
 

图3.2017至2019年重点地区清洁取暖资金投入情况

      2017年至2019年，重点地区六省市用于建筑节能改造资金仅占清洁取暖总资金投入的11.5%，其中用于农村地区建筑节能改造的投入仅为31.1亿元，占建筑节能改造总投入的16%，部分省市农村建筑节能改造合计投入不到亿元。由此可见，目前各地仅注重设备端改造，但对于建筑节能改造投入较低。

      各地持续提供清洁取暖补贴支持的压力较大。以河北省为例，2020年需投入清洁取暖的财政补贴约占2019年一般公共预算支出的1.3%。此外，受到新冠肺炎疫情影响，各地财政收入趋紧。除山东省、河南省以外，2020年重点地区其余四省一般公共预算收入同比下降0.3%~20%。由此可见，清洁取暖不能仅依靠财政补贴。

      经估算，我国农村居民户均供暖可承受支出为每年1554~3876元。以采暖支出与可承受采暖支出比值作为支付压力（不考虑运行补贴）分析发现，张家口市、吕梁市等16个城市的“煤改气”支付压力大于1；除天津市、郑州市、西安市和咸阳市外的31个城市“煤改电”支付压力均大于1。由此可见，居民独自承受清洁取暖费用困难较大。

      “十四五”期间清洁取暖工作需在应对气候变化大目标背景下进行优化，坚持系统观念，统筹考虑空气质量改善与气候变化应对、农村清洁供暖与生态环境保护、城市与乡村、近期与远期、中央与地方等方面的协同。
      在中央层面，应通过加强顶层设计，形成“企业为主、政府推动、居民可承受”的清洁取暖模式，并研究完善清洁取暖稳定运行的长效机制；在地方层面，需因地制宜确定技术路线和补贴政策，并对已实施改造的试点区域加强跟踪监测，以确保补贴政策到位、后续服务体系健全。与此同时，需加大清洁取暖技术研发，以降低技术成本，提高技术效果，并不断创新投融资模式，发挥“财政+金融”的协同力量，建立市场化运作机制。